Кто управляет регионами в Беларуси

Регионы являются тем уровнем, где существует относительная самостоятельность. Есть все основания говорить о наличии региональных элит, которые решают, или по крайней мере значительно влияют на местную политику, и круг этих людей достаточно стабилен.

Как выглядят белорусские региональные элиты, поясняет директор Института политических исследований «Политическая сфера» Андрей Казакевич.


Почему региональные элиты более устойчивы, чем национальные

Я последовательный противник упрощенного понимания, что белорусская система монолитна. Естественно, что есть сферы более автономные, менее автономные, и регионы как раз является тем уровнем, где существует относительная самостоятельность. Есть все основания говорить о наличии региональных элит, которые решают, или по крайней мере значительно влияют на местную политику, и круг этих людей достаточно стабилен.

Например, лица, назначенные на ведущие должности в исполком, обычно имеют опыт работы в том же самом регионе или даже всю карьеру делали там. То же самое можно говорить о депутатах областных советов.
Кто управляет белорусскими регионами



Иногда в СМИ утверждается, что чиновников постоянно перебрасывают из региона в регион. Это работает в случае районов, но на самом деле переводы между областями редки. Кроме разве что Гродненской области, куда на важные руководящие должности действительно иногда переводили "внешних" людей.

Остальные области фактически имеют собственную кадровую систему.

Если же опуститься на уровень районов, то ситуация очень неоднородна. Можно видеть районы и города с достаточно сильной собственной элитой. Фиксируется это, помимо прочего, через представительство в областных советах и ​​парламенте. В некоторых районах депутатами становятся люди, которых направляют из областных городов или даже Минска, в других исключительно местные.

Устойчивость региональных элит определяется в значительной степени ограниченностью кадрового потенциала. В результате провести значительные перестановки в министерстве проще, чем в районе или небольшом городе. Ведь на месте замены может не быть, а кадры центра не очень мотивированы переезжать в провинцию. Их, естественно, можно заставить переехать, но проще принять как есть местную кадровую автономию.


Кто входит в региональные элиты

Исполком — это бесспорная основа всей системы. В принципе, председатели исполкомов и их заместители — это центральные фигуры в своих регионах, принимающие важные местные решения. По старой памяти некоторые из них считают подчиненными исполкома не только предприятия или местные советы депутатов, но даже местные суды. Также к элите можно отнести руководителей отделов исполкома.

Председателей областных исполнительных комитетов следует интерпретировать как политиков национального уровня.

По своим возможностям (в том числе по перераспределению ресурсов) и влиянию они превосходят большинство министров.

Кроме этого к местным элитам я бы отнес председателей и заместителей председателей местных советов, хотя это спорный вопрос. В большинстве случаев это люди, которые раньше работали в исполкомах и на каком-то этапе карьеры были "направлены" организовывать работу местных советов.

Еще одна существенная составляющая региональных элит — руководители предприятий и организаций (образование, здравоохранение, социальная сфера). Их значение и влияние определяют три фактора:

• численность работников (значение для социальной стабильности);
• размеры отчислений в бюджет;
• наличие прямых связей или поддержки с исполнительными структурами высшего уровня.

Интересно, что за последние 10-15 лет можно наблюдать кардинальное снижение политического значения сельскохозяйственного сектора на областном и национальном уровне. Если раньше директора колхозов часто продвигались на руководящие должности в исполкомах, были хорошо представлены в областных советах и ​​парламенте, то сейчас это группа находится на периферии.

За последний годы немного возросло значение частного сектора.

Это можно видеть по отдельным назначениям в исполкомы и составы советов. Но из производственного сектора наибольшее влияние остается за руководителями государственных промышленных предприятий.
Почему незначительность местных советов — это миф

Есть два основных подхода к оценке влиятельности органа.

Первый — анализировать полномочия, которыми владеет / использует орган. И большинство аналитиков при рассмотрении местных советов, исходят именно из этого. По белорусскому законодательству, полномочия местных советов ограничены, а в реальности они не используют и половины своих формальных полномочий.

Второй подход — оценивать влияние того или иного органа или учреждения исходя из его состава. Например, в городе может работать клуб, который не имеет никаких формальных полномочий. Там просто собираются лица, принимающие решения на местном уровне.

Саму по себе такую ​​площадку можно рассматривать как институт, важный для принятия местных решений.

Там проходят обсуждения, вырабатываются компромиссы.

О советах имеет смысл говорить именно в таком контексте. Как орган, с точки зрения своих формальных полномочий, они имеют немного влияния, но там все же заседают непростые люди.

Это не советские времена, когда в советах могли быть доярки, учителя и водители.

Сегодняшние советы состоят из людей, которых отчасти можно отнести к элите региона, влиять на местные решения. В этом значение и влияние местных советов. Они обеспечивают коммуникацию региональных элит и представляют площадку для озвучивания и лоббирования интересов.

Состав областных советов обычно достаточно репрезентативный с точки зрения местных влияний. То есть там обязательно будут представлены исполнительная вертикаль (обычно уровня руководителей отделов), важные предприятия и организации региона (обычно руководители). К ним добавляются единичные представители проправительственных НПО, частного бизнеса и т.д.


Как выглядят региональные элиты

Конечно, эта система далека от идеалов менеджмента и меритократии. Но тем не менее, белорусские региональные руководители — это в большинстве своем подготовленные люди. Можно слышать разные оценки, но руководители исполкомов в среднем имеют компетенции и административный опыт.

Иногда говорят, что для них характерен узкий кругозор и отсутствие хорошего образования.

Но нельзя сказать, что Беларусь здесь исключение.

Во многих развитых странах правящие (политические) региональные должности занимают люди с "обычным" опытом и образованием, а иногда и без такого опыта и образования.

Хотя отдельные тенденции могут быть основанием для размышлений. Например, если взять во внимание образование всех руководителей и заместителей руководителей областных исполнительных комитетов, которые занимали свои должности с 1994 по 2015 годы (всего более 200 человек), то абсолютным лидером среди вузов первого образования будет Сельскохозяйственная академия в Горках (33 человека).

При этом "флагман" белорусского образования науки БГУ, со всеми его факультетами и количеством студентов, имеет исключительно маргинальное значение, очень далекое от статуса "кузницы кадров" (всего 5 человек).

Если продолжить тему состава, то можно немного сказать о возрасте. Отчасти на руководящих должностях в исполкомах наблюдается ротация кадров, наиболее распространенный возраст 50-55 лет, иногда можно наблюдать определенное взросление руководящих кадров, но после этого может идти их значительное омоложение.

Вот, например, как выглядит средний возраст высшего руководства Гомельской области с 1994 года. Он колебался в диапазоне 44-55 лет, наивысший возраст приходится на 2008 год, при этом по крайней мере дважды — 2004, 2014 годы — происходило заметное омоложение.

Гендерный состав подчинен известному принципу. Чем более ответственная должность, чем больше фильтров нужно пройти, тем меньше женщин.

Примеров женщин на должности председателей областных исполкомов нет, на должностях их заместителей — единичны.

Интересно, что даже на уровне местных советов этот принцип работает. Если по результатам выборов 2014 года в сельских советах женщин даже большинство (51,6%), то чем выше совет, тем меньшее женское представительство (городские и поселковые 40-42%, районные 32,4%, города областного подчинения 28,3%).

В областных советах никогда не выполнялся неформальный "норматив" 30%, по итогам выборов 2014 году доля женщин составила 19,7%. Этот тем более удивительно, так как доля женщин в парламенте как представительном органе национального уровня составляет 34,5%.

Региональные и тем более исполнительные региональные элиты — это все же мужской мир.

В материале используются данные, собранные при участии Вадима Смока (областные советы) и Кирилла Игнатика (областные исполнительные комитеты).